房票，即在房屋征遷改造工作中，被征收人房屋安置補(bǔ)償權(quán)益貨幣量化后，征收人出具給被征收人購置房屋的結(jié)算憑證。房票安置則相當(dāng)于給予被征收人一張有價(jià)證券，讓其在限定范圍、限定時(shí)間內(nèi)買房，并給予購房優(yōu)惠。

在上一輪棚改中，房票安置在三四線城市廣泛運(yùn)用，并取得了較好的樓市去庫存效果。但當(dāng)前，全國多地財(cái)力吃緊，新房去庫存壓力加大，重啟房票安置能否激活當(dāng)?shù)貥鞘卸唐谛枨螅饦I(yè)界討論。多名接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，不同于棚改，城中村改造對(duì)于樓市去庫存影響有限。一方面，城中村改造所涉及的拆建規(guī)模相對(duì)較小;另一方面，相當(dāng)比例的城中村業(yè)主對(duì)于異地搬遷的接受度不高，同時(shí)，由于房企融資緊張，其對(duì)房票兌付時(shí)間會(huì)更加敏感，對(duì)房票的接受度可能隨之降低;此外，由于城中村改造涉及大量非戶籍流動(dòng)人口，房票安置可能會(huì)帶來更多的社會(huì)問題。

“房票”：兩次因棚改而興

近十年來，我國曾出現(xiàn)兩次較大規(guī)模的“房票安置潮”，均與棚改相關(guān)。

2015—2017年，我國啟動(dòng)全國性的大規(guī)模棚戶區(qū)改造規(guī)劃。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》，棚戶區(qū)改造實(shí)行實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合;棚戶區(qū)改造涉及集體土地征收的，要按照國家相關(guān)法律法規(guī)，做好土地征收、補(bǔ)償安置等前期工作。

由于此輪棚改主要采取傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式，也即“大拆大建”，大量原住民面臨異地安置問題。多地在早期棚改實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，例如政府提供的安置房位置不符合被征收人預(yù)期、異地安置需進(jìn)行較大投入且完成拆遷花費(fèi)時(shí)間長、地方政府集中支付財(cái)政壓力大等問題，影響棚改工作正常推進(jìn)。

由此，“房票安置”作為實(shí)物安置和傳統(tǒng)貨幣直接補(bǔ)償安置的第三種安置方式，先在小部分地區(qū)開展試點(diǎn)，隨后迅速在全國范圍內(nèi)鋪開。

2014年浙江諸暨市和安徽銅陵市兩地率先出臺(tái)房票安置政策，政策給兩市的棚改推進(jìn)帶來顯著成效，如縮短被征收人的過渡時(shí)間、緩解了地方政府短期資金短缺的困境等;2015年，浙江省政府在《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》中，鼓勵(lì)棚改被征收人通過領(lǐng)取房票方式購買商品住宅，該文件的出臺(tái)也標(biāo)志著房票這一通俗稱法成為政府認(rèn)可的術(shù)語。此后，房票安置的方式陸續(xù)在浙江、山東、江蘇、福建、安徽等多地廣泛推開。

為了吸引更多房屋被征收人選擇“房票安置”，多地還對(duì)相關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行了迭代升級(jí)。比如，房票的票面金額由補(bǔ)償金額和購房補(bǔ)貼兩部分組成，一些地區(qū)規(guī)定，居民如果能在1年內(nèi)結(jié)清尾款、利用房票一次性支付或者購房價(jià)款較高，給予更高的補(bǔ)貼額度;而在較早落地“房票”的銅陵，2014年要求房票僅可購買新建商品房，兩年后則將二手房納入適用購買范圍。

“當(dāng)年，房票安置確實(shí)明顯加速了棚改進(jìn)程。但短期刺激樓市消費(fèi)的同時(shí)，但也會(huì)形成高投資、高周轉(zhuǎn)、高回報(bào)的閉環(huán)。近年來，三四線城市廣泛存在的新房庫存高企、部分樓盤爛尾等問題，都與這段時(shí)間的土地過度出讓不無關(guān)系。此外，當(dāng)時(shí)政府融資較充裕，啟動(dòng)棚改的阻力較少，還造成了一些非棚改需求入市的問題。”一名接近住建部的城市更新領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者。

房票制度的第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2018年。當(dāng)年，時(shí)任住建部副部長的倪虹在國新辦舉辦的一場新聞發(fā)布會(huì)上明確，下一步，要嚴(yán)因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策，商品房庫存不足、房價(jià)上漲壓力大的市縣要盡快調(diào)整貨幣化安置優(yōu)惠政策。同時(shí)，嚴(yán)格評(píng)估財(cái)政承受能力，嚴(yán)禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規(guī)行為。

進(jìn)入2022年，全國商品房交易持續(xù)走弱，商品房庫存去化周期也同步走高。據(jù)民生證券相關(guān)研報(bào)統(tǒng)計(jì)，到了當(dāng)年7月，去化周期達(dá)到58.1個(gè)月，與2014年9月(即棚改貨幣化前夕)相當(dāng)。于是，針對(duì)棚戶區(qū)改造的“房票安置”政策再度興起，并由三四線城市蔓延至鄭州、南京、寧波、溫州等二線城市。

盡管第二輪棚改房票制度的發(fā)行城市數(shù)有所增多，但效果卻不盡如人意。以浙江寧波奉化區(qū)為例，根據(jù)前述研報(bào)：2016年2月，寧波奉化首次推行房票安置模式，次月寧波全市住宅成交套數(shù)同比超過150%;2022年5月，奉化重啟房票，雖然6月住宅成交套數(shù)較上月有所增加，但同比繼續(xù)回落，為-34%。

城中村改造“房票安置”規(guī)模能有多大?

中指研究院認(rèn)為，與實(shí)物安置、其他貨幣化安置相比，房票安置有其天然優(yōu)勢(shì)。

和實(shí)物安置相比，房票安置一方面可以縮短棚改拆遷周期，被征收人可以直接從市場購買商品房，以實(shí)現(xiàn)“邊征收、邊購房、邊入住”，另一方面打破了安置房在地段、套型上的限制條件，增加了被征收人異地安置的意愿。

和其他貨幣化安置相比，房票安置一方面可以為本地定向去庫存，地方政府與房企溝通商談后，確認(rèn)參與房票安置的樓盤，避免資金外流;另一方面可以拉長支付節(jié)奏，地方政府通常在交房后向房企支付尾款，故自被征收人由房企處購得商品房至政府尾款結(jié)清通常經(jīng)過1年以上時(shí)間，且多采取分期支付方式，此種結(jié)算方式，顯著減少了政府集中支付資金的壓力，給予地方政府更多財(cái)政調(diào)配空間。

“當(dāng)下樓市整體低迷，通過特大超大城市的城中村改造推廣房票安置優(yōu)勢(shì)明顯。”中國社科院研究員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)房地產(chǎn)專委會(huì)主任王業(yè)強(qiáng)在接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)表示。

王業(yè)強(qiáng)分析認(rèn)為，在城中村改造中，參與方眾多，尤其是第三方需要大量墊資，而在市場交易中，參與服務(wù)的環(huán)節(jié)越多，成本越高，這實(shí)際上抬高了城中村改造成本，“房票”的推出，將有效降低拆遷的難度，減少一些不必要的環(huán)節(jié)，從而有助于降低拆遷成本。而且城中村改造切實(shí)改善了居住環(huán)境，大多數(shù)采用就地拆除重建，只要房票機(jī)制設(shè)計(jì)合理，確保公平公正，給被征收人一個(gè)更好的選擇自由，被征收人應(yīng)該有較大參與積極性。

但他同時(shí)表示，要真正發(fā)揮“房票”的積極作用，就要避免為“房票”的使用場景和規(guī)則設(shè)置不合理的限制。比如，過去在棚改中，通過指定“房票”的使用范圍，或?qū)⑴锔尼尫懦鰜淼膭傂再徺I需求，變相引流到特定樓盤和地域，以進(jìn)行變相利益輸送;通過限制使用時(shí)間，將“房票”導(dǎo)流到特定時(shí)段銷售的樓盤;變相限制“房票”在二手房市場交易，從而將“房票”流量導(dǎo)入新盤等。

不過，業(yè)界普遍認(rèn)為，在本輪城中村改造中，出現(xiàn)類似于棚改時(shí)期大規(guī)模重啟房票安置現(xiàn)象的可能性并不大。

首先，作為貨幣化安置的一種方式，資金來源是保障后續(xù)結(jié)算支付的重要因素。

前述民生證券研報(bào)顯示，2014-2019年棚改時(shí)期，央行向政策行提供約3.6萬億抵押補(bǔ)充貸款(PSL)，棚改專項(xiàng)貸款占棚改貨幣化資金來源的80%左右。

但第一財(cái)經(jīng)了解到，目前，對(duì)于城中村改造，中央暫未提供明確提供資金支持，如果購房者使用房票簽訂商品房買賣合同，房企或會(huì)擔(dān)憂政府對(duì)購房資金按時(shí)兌付的進(jìn)程。

“近兩年地方財(cái)政問題，加劇了開發(fā)商對(duì)房票的兌現(xiàn)時(shí)間、兌現(xiàn)程度信心不足，(開發(fā)商)不太愿意參與。”王業(yè)強(qiáng)說。

其次，高貨幣化安置比例及高拆除比例難以復(fù)現(xiàn)。

前述城市更新領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者，目前房票安置多是針對(duì)新啟動(dòng)的城中村項(xiàng)目。而在以廣深為代表的超大特大城市，絕大部分可以拆除新建的城中村已在過去幾年率先推進(jìn)，剩下的項(xiàng)目多為非戶籍租住比例大、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的“硬骨頭”，需要以留改拆綜合治理的模式代替大拆大建的房地產(chǎn)開發(fā)模式，以原拆原建和微量更新代替大規(guī)模的原拆異建。

另有一名曾在全國多地進(jìn)行城中村調(diào)研的城鄉(xiāng)研究學(xué)者對(duì)記者提出另外兩點(diǎn)擔(dān)憂：如果一味追求房票安置，可能既無法明顯減少城市商品住房庫存，還會(huì)產(chǎn)生城中村規(guī)模“野火燒不盡”的新問題。

“我在此前調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)比例的城中村村民對(duì)于房票安置不太買賬，他們更愿意回到改造后的城中村，將原地安置的面積，一部分自住，一部分出租。所以，房票安置一定要尊重村民的選擇權(quán)。此外，城中村的原住民中，有相當(dāng)比例為流動(dòng)性租住人口，在房票安置的過程中，他們的權(quán)益也可能被忽略。當(dāng)這些流動(dòng)人口被迫遷出至城市其他地區(qū)，還會(huì)形成新的城中村。這類排斥性改造問題也值得關(guān)注。“該名學(xué)者說。